規范稅收優惠政策 助力全國統一大市場建設

       編者按：近日，信永中和集團總裁宋朝學、合伙人鄒勝應邀為《中國稅務》撰稿。該文圍繞“規范稅收優惠政策 助力全國統一大市場建設”的意義、存在的問題、思考建議展開論述。原文刊發于《中國稅務》2025年第5期。

       黨的二十屆三中全會明確提出構建全國統一大市場的重大改革目標，強調“加強公平競爭審查剛性約束，強化反壟斷和反不正當競爭，清理和廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規定和做法”。構建全國統一大市場是黨中央立足新發展階段、貫徹新發展理念的重大戰略決策，其核心在于破除體制機制障礙，推動生產要素和各類資源在全國范圍內暢通流動與高效配置。

       稅收優惠政策作為國家宏觀調控的重要工具，既是激發市場活力、促進經濟發展的有效手段，也是實現區域協調、維護公平競爭的制度保障。然而，現行稅收優惠政策體系存在政策碎片化、導向結構性失衡等問題，不僅削弱了政策的公平性、有效性，還可能造成市場分割、資源錯配等負面影響。為此，亟須從頂層設計入手，通過規范稅收優惠打通堵點障礙，為構建全國統一大市場提供堅實制度保障。

       規范稅收優惠政策的重要意義

       維護市場統一。規范稅收優惠政策是市場經濟法治化的必然要求。國務院早在2015年頒布的《關于稅收等優惠政策相關事項的通知》中明確規定：各地區、各部門今后制定出臺新的優惠政策，除法律、行政法規已有規定事項外，涉及稅收或中央批準設立的非稅收入的，應報國務院批準后執行；其他由地方政府和相關部門批準后執行，其中安排支出一般不得與企業繳納的稅收或非稅收入掛鉤。但實際中，各類變相補貼、稅收返還現象依然存在，導致稅源無序競爭。完善適應全國統一大市場建設的稅收優惠政策，既是深化經濟體制改革的關鍵環節，也是推動經濟高質量發展的必然要求。

       促進公平競爭。規范稅收優惠政策是破除地方保護主義的關鍵舉措。此前，部分地方政府通過變相給予特定經營者稅收優惠等手段干預市場運行。例如，將財稅資源過度向超大規模企業、國有企業傾斜，導致中小企業和民營企業面臨“擠出效應”，嚴重制約市場活力，形成區域性政策壁壘。規范稅收優惠政策能夠簡化申請程序、擴大政策覆蓋面，降低中小企業制度性交易成本，有力提振市場信心、激發經營主體創新活力，推動形成優勝劣汰的市場競爭機制，實現整體經濟運行效率提升。

       優化資源配置。稅收優惠政策需服務于國家戰略導向，完善對重點領域和關鍵環節的定向支持機制。規范的稅收優惠政策體系能夠在統籌區域資源稟賦差異基礎上，通過實施差異化政策，支持欠發達地區培育特色產業，縮小區域發展差距。同時，能夠鼓勵經營主體加大研發投入，推動重大科技創新攻關，避免因追求短期利益導致資源錯配和低水平重復建設，實現經濟效益與社會效益的有機統一。

       現行稅收優惠政策存在的問題

       優惠政策碎片化與頻繁變化。在制度設計層面，現行稅收優惠政策散見于稅收法律、行政法規以及部門規章等多層級規范中，政策適用邊界的模糊以及有效銜接機制的缺失，導致企業在稅務處理時理解和執行難度較大。加之部分稅收優惠政策因缺乏長期規劃而頻繁變動，使得企業因“適應性滯后”需要投入更多資源完善內控體系，顯著增加合規成本。

       政策導向的結構性失衡。從產業維度看，部分稅收優惠政策對新興產業、創新型企業設置的門檻較高，企業在申報時存在較多限制，難以切實享受優惠。從區域維度看，發達地區憑借資源優勢形成“虹吸效應”，而欠發達地區因缺乏原創性優惠政策陷入“政策追隨”困境，政策協同性的缺失進一步擴大區域差距。

       動態調整與監督機制缺位。一方面，部分稅收優惠政策的退出機制尚不健全，階段性政策演變為長期性優惠，造成市場扭曲、資源浪費。另一方面，部分稅收優惠政策缺乏科學評估體系和監督反饋渠道，實施效果難以量化，造成政策執行偏差、優惠對象錯配。

       完善稅收優惠政策的思考建議

       健全政策制定機制。一是全面落實稅收法定原則，嚴格限制稅收優惠政策制定權限。凡應由法律規定的，任何單位和個人不得越權批準。切實增強制度的權威性與剛性約束，推動稅收優惠政策體系由粗放化向精細化轉型。二是健全中央主導的稅收優惠政策制定機制。圍繞我國進一步全面深化改革的總目標，站在全局的角度靈活調整稅收優惠政策安排，促進區域協調發展整體效能穩步提升。三是對擬出臺政策進行必要性論證和可行性評估，設置“日落條款”以明確政策有效期限，破除不正當競爭。

       構建多層次政策體系。一是優化區域差異化稅收優惠政策體系。根據國家發展戰略，科學引導產業合理布局。對欠發達地區加大定向扶持，允許地方出臺原創型稅收優惠政策，實現區域協調發展。二是推行“普惠+專項”相結合的政策框架，在對重點行業實行普惠性稅收優惠的基礎上，適度傾斜對中小企業、民營企業、科技企業的稅收優惠支持力度，研究出臺符合新能源、新材料、芯片制造、人工智能等產業發展的稅收優惠政策。三是全面梳理現有政策，清理低效或沖突性條款，重點規范企業所得稅、土地增值稅等稅種的優惠政策。

       完善政策評估與監督機制。一是對稅收優惠政策開展績效評估“回頭看”，跟蹤執行效果、及時糾正偏差，結合評估結果決定政策是否退出或延續。二是健全信息收集和反饋機制，及時掌握各地區發展動態，避免因信息不對稱而盲目給予地方政府稅收優惠政策，確保中央調控目標與地方發展需求的協調統一。三是構建跨部門協同監督體系，稅務、財政、審計等部門要按照職責分工，嚴格限制各地出臺與企業繳納稅收或非稅收入掛鉤的返還政策，及時查處并糾正違規執行稅收優惠政策行為。

       推動完善相關治理體系。一是深化財稅體制改革，合理評估各項稅收優惠政策的實際效率，降低地方政府對稅收競爭的依賴。二是發揮市場在資源配置中的決定性作用，促進要素自主有序流動。對部分政策調節領域，如果貨幣政策、產業政策等更有效率，則相關稅收優惠政策應逐步淡出。三是總結地方政府創新試點經驗，將能夠激發業務流程創新的區域性政策推廣至全國范圍，提高改革紅利和制度創新的邊際收益。